Há pelo menos dez anos que Ana Raquel Matos investiga temas como a participação pública e a democracia e os movimentos sociais e ação coletiva, por isso fizemos-lhe algumas perguntas muito concretas sobre o que andamos a fazer em Coimbra e o que podemos fazer mais para vermos os problemas da cidade solucionados.
Metrobus, Estação Nova, árvores, há várias questões quentes e locais que vêm à baila nesta conversa com a Coimbra Coolectiva, em que a investigadora do Centro de Estudos Sociais e professora auxiliar na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, doutorada em Governação, Conhecimento e Inovação e co-coordenadora do Doutoramento Democracia no Séc. XXI, começa por falar sobre a escassez de boas práticas de participação cidadã em Portugal, mas enfatiza a legitimidade de iniciativas como as petições online em Coimbra e alerta que a democracia prescinde da vontade política para ouvir as pessoas.
Henrique França: Portugal pode ser considerado um país de boas práticas de participação cidadã?
Ana Raquel Matos: Há escassez de boas práticas de participação cidadã em Portugal. É preciso dizer que a participação não tem um sentido unívoco, tem um sentido polissémico. A partir da literatura
científica, e também das práticas, a participação compreende definições e compreensões
variadas e que podem ser totalmente distintas.
Há um texto de 1969, que é intemporal, e que eu gosto muito, de Sherry Arnstein, onde a autora
utiliza a metáfora da escada da participação, que continua a fazer sentido hoje. No patamar mais
baixo dessa escada Arnstein enquadra o fenómeno da manipulação, onde quem governa
manipula ou apenas informa sobre as decisões, mas informar não significa participar.
Nos patamares intermédios dessa escada já podemos falar de inclusão, de algum envolvimento
e concessão de poder aos cidadãos. Mas isso também não significa que, ao envolver os
cidadãos, aquilo que resulta dos processos participativos se possa refletir nas decisões que são
tomadas.
A participação está ancorada numa ideia de partilha de poder entre os cidadãos e os políticos
que nos governam. Neste contexto sim, há uma influência daquilo que é uma efetiva
participação, ou seja, quando essa partilha de poder é possível.
Essa metáfora da escada serve para pensarmos essa pluralidade de visões, definições e
entendimentos do que pode ser a participação pública. Além disso, há outra coisa que temos que
adicionar à nossa conversa, que é: quando me pergunta sobre a vitalidade das práticas de
participação em Portugal, nós podemos pensar nas práticas que são pensadas de cima para
baixo, conhecidas como top-down, em que há essa abertura por parte da estrutura governativa
no sentido de dizer «vamos abrir espaço de participação aos cidadãos», como se fosse uma concessão. Mas se nós pensarmos naquilo que é a democracia, na sua essência, nós temos que
considerar que há práticas que emergem de baixo para cima, as ditas bottom-up – e essas são
práticas legítimas de participação, mas muitas vezes são desconsideradas enquanto tal.
HF: E qual a efetividade dessa participação «de baixo para cima» em Portugal?
ARM:?Se pensarmos a participação top-down a partir das práticas institucionalizadas confrontamo-nos
com um cenário de défice de participação pública – basta olhar para os sites que existem, por
exemplo, sobre participação pública, e onde podemos consultar os projetos que estão em
consulta pública, para perceber qual é o grau de participação, que é baixíssimo. E falamos de
consulta, que é apenas uma possibilidade de participar. Agora, se olharmos e fizermos essa
caracterização da forma como a sociedade civil se organiza em movimentos cívicos, movimentos
sociais, há toda uma luta que advém exatamente de baixo para cima, e aí nós percebemos que,
sim, a democracia participativa assume outros contornos, mas não deixa de ser democracia
participativa.
De facto, se há uma coisa que esses coletivos [de movimentos cívicos] fazem é pressionar para
o diálogo, no sentido de interferir nos processos de decisão. Isto também é participação
verdadeiramente legítima e não podemos negar que isto acontece – e esta dimensão de
participação tem vitalidade na sociedade portuguesa.
HF: Mais especificamente Coimbra, há algo que possa ser considerado nesse aspeto?
ARM: Na cidade de Coimbra isso também está a acontecer. A propósito do Metro Mondego, por
exemplo, o que nós percebemos todos os dias é que esse coletivo de cidadãos não desiste.
Quem acompanha as páginas do Facebook da Câmara Municipal, por exemplo, não pode ficar
indiferente a uma coisa simples que são os o emojis das árvores que aparecem em todos os
comentários. Isto é a luta que continua, é o colocar um problema na agenda, é um ato de
resistência. Está lá todos os dias – e isso também é participação.
Não podemos pensar que participação assume só aquele formato fechado, pensado no tal
sentido top-down, que garante que «vocês vêm, mas falam quando eu deixar e têm um tempo
pré-definido para falar». Isto não é, propriamente, participação. Participação legítima é dar voz
efetiva aos cidadãos, ou seja, estar disponível também para ouvir aquilo que as pessoas têm a
dizer e, sobretudo, acolher essas perspetivas nas decisões que são ou venham a ser tomadas.
«Quem acompanha as páginas do Facebook da Câmara Municipal, por exemplo, não pode ficar
Ana Raquel Matos, investigadora do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra
indiferente a uma coisa simples que são os o emojis das árvores que aparecem em todos os
comentários. Isto é a luta que continua, é o colocar um problema na agenda, é um ato de
resistência. Está lá todos os dias – e isso também é participação.»
HF: Em Maio do ano passado, foi realizado um debate sobre a Estação Coimbra B, onde a população foi convidada a participar, mas o resultado dessa participação foi bastante questionável, com pouquíssimo espaço para a participação popular. Como analisar situações como essa?
ARM: Primeiro, o debate público deve acontecer o mais cedo possível e não depois das decisões já
estarem tomadas. Acho que sobre nesse tipo de eventos, ou seja, esses mecanismos de
participação, os nossos governantes têm, de facto, de estar genuinamente abertos ao diálogo.
Caso contrário, estamos a enquadrar esse tipo de mecanismos naquilo que eu dizia há pouco, que apenas remete para o patamar mais básico da escala da Sherry Arnstein que é manipular ou
quando muito informar.
Depois, e não posso deixar de mencionar, o verdadeiro debate público é acessível a todos e a
todas. Deve, portanto, incluir todos os segmentos sociais. Se não houver essa participação
ampla e verdadeiramente inclusiva eu acho que devemos questionar aqui a efetividade da
participação. É num diálogo horizontal que reside o pressuposto da democracia participativa,
para isso é preciso criar condições para que todos aqueles e aquelas que estão interessados
numa questão ou são afetados por uma situação ou decisão possam ter voz, possam participar.
HF: Sobre o verdadeiro debate público ser acessível a todas as pessoas, como equacionar
questões básicas de acesso a desses eventos? Realizar um debate público às 14h30, por
exemplo, em dia útil (como aconteceu em Coimbra), não é impeditivo de ampla participação?
ARM: É assim: eu não posso faltar ao trabalho para assistir a um evento que vai ocorrer às 14h30 da
tarde e que colide com o meu horário de trabalho. Têm de ser encontradas alternativas que
possam abranger o máximo de população possível, e que sirvam os diferentes segmentos da
população, porque todos devem poder participar. Neste caso é uma questão de direito à cidade.
Portanto,se estou a trabalhar não posso estar a trabalhar e a assistir ao debate que está a
acontecer sobre a cidade em relação a assuntos que têm impacto na minha vida e me
interessam diretamente. Participar é envolver, é ter voz, mas implica também, por parte das
estruturas governativas, ter uma postura recetiva no sentido de ouvir e acolher aquilo que os
cidadãos, cidadãs e coletivos organizados têm a dizer. Esse deveria ser um princípio privilegiado
para pensarmos a participação em questões sobre a cidade. De outra forma, há aqui um
desequilíbrio.
Há também os horários de funcionamento da Câmara Municipal que nem sempre se coadunam
com o nosso horário laboral. Nós vivemos num país de baixos salários. O comum cidadão não
pode abdicar de um dia ou de uma tarde de trabalho para ir contribuir para o bem comum, para
pensar a cidade. Temos de ter a capacidade de planear outras maneiras de envolver diferentes
segmentos da população. Além disso, há pessoas que não gostam de escrever, outras não
gostam de falar em contextos públicos. Portanto, temos de pensar diferentes espaços,
estratégias e mecanismos para acolher as diferentes opiniões, as diferentes percepções sobre
problemas e potenciais soluções.
Fazer uma consulta pública significa colocar os dispositivos técnicos e relatórios num gabinete,
mobilizando os procedimentos burocráticos que isso implica e que o cidadão tem de ativar, ou
seja, informar que quer consultar o processo e depois há mais um formulário que tem de ser
preenchido. Enfim, tudo isto são barreiras. Tem de haver outra forma de integrar as pessoas.
HF: Cerca de mil pessoas assinaram a petição pública online pela Preservação Integral da
Mata do Choupal (assunto colocado no debate, já que as mudanças para Coimbra B e a
Alta Velocidade devem implicar em um viaduto sobre a Mata). Por outro lado, apenas três
dezenas de propostas foram enviadas à Câmara Municipal dentro da abertura de
Participação Preventiva do Plano de Pormenor da Estação Coimbra B. A que se deve esse
disparate participativo?
ARM: Os espaços de participação existentes são espaços muito fechados, muito herméticos,
condicionados a uma forma precisa de participação que é uma forma que privilegia a escrita.
Portanto, nem todos estão dispostos a fazê-lo. Nem todos estão dispostos ou podem ir à Câmara
Municipal, por exemplo, para consultar o processo que lá está. Tudo isso são barreiras, são
entraves que se colocam. E mesmo se eu quiser consultar, é certo que eu tenho que fazer um
pedido prévio para que disponibilizem a informação para consulta. Portanto, são obstáculos
sobre obstáculos que não deixam que a regular participação aconteça.
Nas petições, o que acontece é exatamente o contrário. É a participação que acontece pela
lógica não do consenso e através desses mecanismos institucionalizados, mas que emerge de
baixo para cima – e aí Coimbra tem sido, de alguma forma, uma lição, como se costuma dizer,
no sentido de mostrar que há coletivos organizados em várias frentes, para combater
exatamente essas decisões e esses investimentos e empreendimentos que deveriam ter
considerado a participação popular antes e não depois, a posteriori das decisões tomadas.
«Os espaços de participação existentes são espaços muito fechados, muito herméticos,
Ana Raquel Matos, investigadora do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra
condicionados a uma forma precisa de participação que é uma forma que privilegia a escrita.»
Outra forma, pelo menos idealmente, seria que a partir do momento em que há coletivos que se
organizam, que têm argumentos, que têm reivindicações concretas, precisas, que avançam com
petições – que é, aliás, um canal legítimo de participação pública que tem efeitos concretos –
eles fossem ouvidos, pois a partir do momento em que reúne mil assinaturas aquela questão vai
ser colocada na agenda pública, vai ser publicada em Diário da República. Se conseguir chegar
às quatro mil assinaturas devem ser agendadas para debate em Plenário da Assembleia da
República. Portanto, os cidadãos sabem o que estão a fazer. Opõem-se a um empreendimento
pelo que o mínimo que podia existir era uma abertura ao diálogo, ouvir a população.
A petição da Estação Nova, por exemplo, daquilo que eu pude perceber, alcançou perto das
quatro mil assinaturas. Isto é revelador da forma como os cidadãos se têm vindo a organizar, a
reivindicar, e da incapacidade para ouvir e acolher aquilo que têm para dizer. Os cidadãos estão
a pressionar no sentido de interferir no processo de decisão. Querem querem co-construir a
cidade, repensar a cidade como bem coletivo e, portanto, esta necessidade de quem governa a
cidade se tornar receptivo ao diálogo seria uma demonstração exatamente de que estão
predispostos a fortalecer a democracia, não o contrário.
HF: Existem boas práticas ou diretrizes legais que apontem como e quando um debate
público amplo deve ser realizado pela administração pública?
ARM: Eu diria que a boa prática, a melhor prática, é o bom senso governativo. Uma boa prática é a
vontade e a capacidade de valorizar a atender a voz do cidadão. Resume-se a isso. Vontade
política e capacidade de ouvir. Estamos a falar de controvérsias, de situações que não são
geradoras de consenso, exatamente porque têm impactos negativos na vida das pessoas.
O diálogo pode não ser direto entre a estrutura governativa do executivo municipal e os cidadãos
que se estão a manifestar pelo direito de petição, de manifestação, na rua, ou seja, tudo aquilo
que tem vindo a acontecer em Coimbra a propósito de algumas infraestruturas que estão a ser
criadas.
HF: Digamos que as estruturas políticas não soubessem como agir. O que deveriam fazer?
ARM: Chamar os coletivos organizados da sociedade civil e ouvi-los. Todos os que têm atuado nesses
contextos. E aqui há questões que nós temos que ter em consideração. Nós falamos da
democracia representativa, elegemos quem nos representa e a participação resume-se a uma
cruzinha que nós colocamos num papel, num espaço fechado, anónimo. Uma maioria ganha e
governa, mas essa maioria tem que governar para todos. Portanto, tem de considerar as
opiniões e as necessidades toda a gente, incluindo as reivindicações daqueles que não votaram
neles.
HF: Mas há um manual de boas práticas de participação cidadã?
ARM: Há mecanismos reconhecidos como boas práticas participativas, mas a essência reside na
própria definição de democracia, que implica a soberania do povo. Portanto, implica ouvi-lo e ter
em conta as suas necessidades. E se nós olharmos para a Constituição da República
Portuguesa, ela “estabelece o direito à participação dos cidadãos na vida pública, na tomada de
decisões que afetam a sua vida”. Isto é o princípio basilar da governação democrática atenta à
participação.
Os espaços formais de participação acontecem, mas têm de contemplar e legitimar, também, o
que acontece à volta da tal escada de que falamos no início da nossa conversa, o que surge de
baixo para cima. Isso é chamar as pessoas, fazer uma assembleia extraordinária que privilegie a
voz dos cidadãos no sentido de poderem expressar as suas reivindicações. É isso que constitui
também a própria questão do direito à cidade.
HF: Como aferir se o espaço de participação foi equilibrado e justo?
ARM: Há várias questões aqui. A ciência política e a sociologia política também tem trabalhado essas
questões. Por exemplo, muitas vezes os cidadãos até têm tempo para falar, mas esbarram no
conhecimento técnico. Portanto, aquilo que é a minha percepção enquanto cidadã leiga e aquilo
que é depois a argumentação técnica e que pode impedir um diálogo fluído no sentido de co-
construirmos uma decisão. Pode até haver um equilíbrio desses tempos de fala, mas depois
essas questões têm implicações na forma como as decisões são tomadas.
HF: E como minimizar essa barreira?
ARM: Há questões técnicas que nós não podemos desvalorizar. Mas os próprios coletivos de que
falávamos há pouco têm contra-argumentos que podem ser igualmente fundamentandos em
conhecimento técnico. Há aqui quase que uma contra-peritagem. E aqui estamos a falar de um
patamar onde um coletivo organizou toda a informação no sentido de rebater a outra posição
que tem um projeto fundamentado em determinadas decisões técnicas, mas que vai encontrar
oposição no coletivo da sociedade civil que também se organizou e tem, ele próprio, saber perito
para reagir ao projeto e contrapor uma alternativa que considera menos lesiva dos interesses de
quem se mobiliza. Eu acho que é do diálogo entre essas diferentes perspectivas que pode surgir
um projeto de co-construção das decisões e da cidade.
«Se nós pensarmos naquilo que é a democracia, na sua essência, nós temos que
Ana Raquel Matos, investigadora do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra
considerar que há práticas que emergem de baixo para cima, as ditas bottom-up – e essas são
práticas legítimas de participação, mas muitas vezes são desconsideradas enquanto tal.»
HF: Como as pessoas podem se organizar e se preparar para participar efetivamente desses
espaços de participação popular ampla?
ARM: Da forma como está a funcionar a democracia representativa ela tende a afastar os cidadãos. Há
aqui uma falta de confiança. Se olhamos para a taxa de abstenção é um indicador fundamental
para percebermos a confiança nas instituições democráticas…
Agora, não significa que não estejamos a fazer política por outros meios. E aquilo que os
cidadãos que se organizam fazem é essa política por outros meios, é participar com outros
instrumemtos, e portanto não estão afastados. Eles estão simplesmente de costas voltadas por
falta de confiança política nesse sistema, mas eles reagem e são politicamente ativos, fazem
política de outra maneira.
Voltando ao exemplo das árvores. Quando a Coimbra Coolectiva organiza o debate «SOS
Árvores» e reúne 150 pessoas foi a sociedade civil que se organizou no sentido de promover
espaços de participação. As iniciativas têm surgido sobretudo do lado de cá, ou seja, se
dividíssemos aqui quem governa e quem é governado, quem é governado tem-se organizado de
várias formas, a partir de várias estruturas. Essa conciliação entre diversos grupos. Esses
coletivos articulam-se.
Não podem ser coisas pontuais, pois a democracia participativa tem que se articular a partir de
espaços regulares de participação, desejavelmente aqueles que estejam institucionalizados.. As
petições também são um canal formal que eu posso ativar. Mesmo o direito de reunião e de
manifestação são direitos consagrados.
Quem realmente estiver interessado em saber quais são os males de que sofre uma
determinada sociedade, uma cidade, por exemolo, só precisa de olhar para as faixas e os
cartazes de protesto que são escritos, a comunicação está ali à frente dos nossos olhos. Vários
cartazes e faixas estiveram expostos a propósito do corte das árvores.Até nas paredes se
inscrevem agendas políticas que ficam na pele da cidade. Portanto, a questão é fazer uma
leitura daquilo que os cidadãos estão a tentar comunicar.
«Quando a Coimbra Coolectiva organiza o «SOS Árvores» e reúne 150 pessoas foi a sociedade civil que se organizou no sentido de promover espaços de participação.»
Ana Raquel Matos, investigadora do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra
Uma coisa importante a salientar é que não estamos aqui a discutir a substituição da democracia
representativa pela democracia participativa. Nós queremos é incluir mais espaços de
participação regulares, institucionalizados de participação no funcionamento dessa democracia.
Espaços regulares em que eu sei que tenho aquele canal de comunicação para fazer chegar as
minhas reivindicações a quem está a governar. Se eu não tiver tempo e se eu tiver de enfrentar
obstáculos sobre obstáculos, o que eu vou fazer? Vou usar todos os mecanismos disponíveis
para fazer ouvir a minha voz – o protesto, as manifestações, as petições. Organizar-me e criar
uma estrutura capaz de se sustentar ao longo do tempo e combater aquilo que é injusto, que
gera insatisfação coletiva.
A democracia não é estática, está sempre em constante reinvenção.
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